Fin a las guerras de las drogas III Parte

Tercera parte del Reporte del Grupo de Expertos de la London School of Economics sobre la Economía de la Política de Drogas

¿Por qué la prohibición estricta se está colapsando? Una perspectiva de los países productores y de tránsito

Daniel Mejía y Pascual Restrepo

Resumen

‒Los gobiernos latinoamericanos han retrocedido recientemente de proseguir las políticas de drogas prohibicionistas.

Esto se debe a la pobre “operacionalización” de tales políticas, que han terminado por transferir una gran proporción de los costos del problema… a los países productores y de tránsito.

Hay tres razones principales de por qué:

• Poca efectividad de los esfuerzos de reducción de la oferta para disminuir el flujo de drogas hacia los países consumidores.
• Altos costos de la implementación de los esfuerzos de reducción de la oferta (violencia, corrupción e inestabilidad institucional).
• Voluntad menguante de los países productores y de tránsito para hipotecar sus intereses de seguridad nacional a cambio de recibir financiamiento parcial para implementar sus esfuerzos de reducción de la oferta.

‒La política de drogas, como cualquier política, debe ser juzgada por sus resultados, no por sus intenciones.

‒La evidencia manifiesta claramente costos muy altos e inefectividad de muchas políticas prohibicionistas implementadas bajo la “guerra a las drogas”.

[Describe a continuación los pronunciamientos de expresidentes y presidentes de países latinoamericanos y personalidades mundiales sobre la legalización de las drogas y anuncia que responderá por qué empezó este movimiento]

Una teoría elemental de economía política de la prohibición

Desde la perspectiva de los países productores y de tránsito, las políticas prohibicionistas pueden ser entendidas como transferencia de los costos del “problema de las drogas” enfrentado por los países consumidores a los países productores y de tránsito. Por un lado, en condiciones de legalización total, los países consumidores terminarían cargando con la mayoría de los costos asociados al consumo de drogas. Entre otros, estos son los costos que los sistemas de salud de los países consumidores tendrían que pagar por el tratamiento de los usuarios dependientes y problemáticos, las pérdidas de productividad asociadas al consumo problemático de drogas y los costos de implementar políticas para reducir el consumo de drogas (prevención, tratamiento y rehabilitación), entre otros.

Por otro lado, con la prohibición plena los países consumidores terminan transfiriendo una parte significativa de esos costos a los países productores y de tránsito, orillándolos (mediante las leyes internacionales como la Convención de Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilegal de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas de 1988 y el proceso de certificación anual de Estados Unidos) a implementar esfuerzos de reducción de la oferta encaminados a elevar el precio y disminuir la disponibilidad de drogas en los países consumidores. Ejemplos de esfuerzos de reducción implementados en diversos países de la región son las campañas de erradicación de cultivos, el decomiso de envíos de drogas, la detección y destrucción de laboratorios productores de drogas y el arresto de líderes de Organizaciones Traficantes de Drogas (DTOs).

Con menos oferta y mayores precios de las drogas, sigue el argumento, el uso de estas sustancias en los países consumidores y los costos que éstos pagan al enfrentar el problema, deben disminuir. En suma, desde el punto de vista de la economía política internacional, la actual operacionalización de la prohibición es poco más que la transferencia de la mayor parte de los costos del problema de las drogas de los países consumidores a los productores y de tránsito.

En teoría al menos, esta operacionalización de la prohibición (ej., la presión sobre los países productores y de tránsito para implementar políticas de reducción de la oferta) suena como opción razonable, y no debería sorprender que los principales países consumidores financien parcialmente estos esfuerzos mediante iniciativas como el Plan Colombia y la Iniciativa Mérida (o, en una región diferente, programas de erradicación de cultivos en Afganistán). A fin de cuentas, es una compensación de algunos países consumidores a otros por la transferencia de una parte importante de los costos de su problema de drogas.

Bajo el enfoque prohibicionista actual, los países productores y de tránsito han terminado por pagar costos muy altos en términos de violencia, corrupción y pérdida de legitimidad de las instituciones del estado, entre otros.

(…) Supongamos por un momento que todo el consumo de cocaína en Estados Unidos desaparece y se va a Canadá. ¿Estarían dispuestas las autoridades de Estados Unidos a enfrentar las redes de narcotráfico al costo de ver subir la tasa de homicidios de ciudades como Seattle de su nivel actual de cinco homicidios por cada 100 mil habitantes a 150 a fin de evitar que los envíos de cocaína llegaran a Vancouver? Si tu respuesta es “Tal vez no”, bueno… esto es exactamente lo que Colombia, México y otros países latinoamericanos han venido haciendo los últimos veinte años: implementar políticas de reducción de la oferta para que las drogas no lleguen a los países consumidores al costo de ciclos de violencia y corrupción política muy pronunciados, con la consecuente pérdida de legitimidad de las instituciones del estado.

Las tres principales razones del lento pero sostenido colapso de las políticas de drogas prohibicionistas

¿Qué ha fallado en la operacionalización de la prohibición en América Latina si parece una política razonable (en teoría al menos)? Esta sección argumenta que tres supuestos principales de la teoría han probado ser erróneos: primero, la alta efectividad de los esfuerzos de reducción de la oferta para reducir el flujo de drogas hacia los países consumidores; segundo, el bajo costo de implementar los esfuerzos de reducción de la oferta; tercero, la voluntad permanente de los países productores y de tránsito para hipotecar sus intereses de seguridad nacional a cambio de recibir financiamiento parcial para implementar sus esfuerzos de reducción de la oferta.

Primero, la teoría asumió que si se invertían cantidades suficientemente grandes de recursos para reducir la oferta en los países productores y de tránsito, sería posible disminuir o al menos controlar el flujo de drogas hacia los países consumidores. Sin embargo, la evidencia muestra que hay muy pocas historias de éxito en la lucha contra la producción y tráfico de drogas en la región. Y lo más preocupante es que las pocas historias de éxito han terminado por transferir o desplazar la producción y el tráfico hacia otros lugares.

El caso de estudio más emblemático de la “guerra contra las drogas” en la región es el Plan Colombia, iniciativa conjunta de Colombia y EU contra la producción y tráfico de cocaína. Bajo este plan, ambos países han invertido más del 1% del PIB de Colombia cada año (alrededor de 1.2 billones anuales)… Las evaluaciones disponibles (…) muestran que estas políticas tienden a ser muy ineficaces y costosas para reducir el cultivo de coca y la producción de cocaína.

Primero, las campañas de fumigación aérea de cultivos de coca (la estrategia más usada… en Colombia) han mostrado tener efectos muy pobres o nulos sobre las cantidades producidas y los precios. De acuerdo con las estimaciones más conservadoras derivadas de una evaluación cuasi experimental de esta estrategia, por cada hectárea fumigada con herbicidas, el cultivo de coca se reduce de 0.1 a 0.5 hectáreas. Además, las campañas de fumigación han mostrado provocar problemas de salud en las poblaciones rurales expuestas a los herbicidas usados, dañar el ambiente y causar pérdida de confianza en las instituciones.

Segundo, los esfuerzos de interdicción de los envíos de cocaína a los países consumidores han mostrado ser más efectivos que las campañas de fumigación, pero han terminado por desplazar las bases de operación de las organizaciones criminales a otros países de la región en vez de reducir la cantidad de drogas transportadas. Tal fue el caso, por ejemplo, después de las exitosas políticas de decomiso implementadas en Colombia en 2007, cuando la producción de cocaína en el país se redujo significativamente. Con mayores decomisos y menos erradicación en Colombia, los cultivos de coca fueron desplazados a Perú y Bolivia; las instalaciones de procesamiento de cocaína fueron trasladadas a Venezuela y Ecuador (donde los bajos precios de algunos precursores químicos usados en la producción de cocaína como la gasolina y el cemento volvieron más lucrativa la actividad); y las bases de operación de las organizaciones se trasladaron a México y Centroamérica. (…) La experiencia latinoamericana reciente muestra que cuando un país tiene éxito (localmente) en el combate a la producción y tráfico de drogas ‒que es la excepción, no la regla‒ las organizaciones se desplazan a otros países donde encuentran ambientes más favorables para sus operaciones. El desplazamiento de las actividades de narcotráfico debido a las estrategias de decomiso exitosas en un país conduce a ciclos de violencia e inestabilidad en los países receptores.

Un ejemplo reciente es México, donde las actividades de narcotráfico y la violencia se han disparado desde 2006. Aunque muchos analistas políticos han responsabilizado de la situación actual a las estrategias implementadas por Felipe Calderón, la investigación reciente muestra que una parte del aumento de la violencia y el narcotráfico en México se puede explicar por las exitosas políticas de interdicción implementadas en Colombia a partir de 2007. Esta investigación encuentra que los shocks de alta frecuencia en el abasto de cocaína provocados por los grandes decomisos en Colombia aumentaron los niveles de violencia en México. De acuerdo con este estudio, “la escasez creada por las políticas de decomiso de cocaína más eficientes en Colombia pueden contar por el 21.2% y el 46% del aumento de homicidios y homicidios relacionados con drogas, respectivamente, experimentados en el norte de México.” (J. Castillo, D. Mejía y P. Restrepo, “Scarcity without Leviathan: The Violent Effects of Cocaine Supply Shortages in the Mexican Drug War”, Center for Global Development WP # 356, February, 2014).

En la mayoría de los casos, sin embargo, las políticas implementadas para reducir la oferta son fallidas, incluso a nivel local. El segundo supuesto fallido de la teoría se refiere a los costos que los países productores y de tránsito deben pagar al implementar sus esfuerzos de reducción de la oferta. La teoría claramente subestimó los costos directos y los costos colaterales que los países latinoamericanos han tenido que pagar (…) El reciente caso de México es el más sobresaliente. Cuando el presidente Calderón declaró la guerra a las organizaciones criminales y decidió enviar al ejército a combatirlas a principios de su mandato (diciembre, 2006), se desencadenó lo que sólo puede ser descrito como “epidemia” de violencia.

La movilidad del tráfico de drogas

Peter Reuter

Resumen

‒La hipótesis del efecto balón postula que si las autoridades se endurecen contra la producción, tráfico o comercio en un lugar, la actividad perseguida se desplazará a otro lugar con sólo inconvenientes temporales para los participantes.

‒La hipótesis prosigue que las consecuencias a largo plazo de las intervenciones sobre la oferta en términos de disponibilidad y precio para los usuarios serán leves, sobre todo si la intervención es cercana al sitio de producción.

‒Seguramente el efecto balón contiene al menos un grano de verdad… Pero la cuestión es cómo las interdicciones crecientes pueden erosionar la ventaja competitiva de las rutas existentes y qué permanece en el reino de la pura especulación.

‒Los golpes de interdicción por un país bien pueden afectar a otros. La coordinación internacional de las decisiones será muy difícil institucional y operativamente, pero sin ella los resultados negativos pueden seguir desplazándose a través de las fronteras.

(…)

Esta contribución examina la evidencia en apoyo a esta proposición respecto al tráfico internacional de drogas. ¿Hasta qué punto el tráfico, como opuesto a la producción, ha resultado ser móvil en respuesta a las actividades de interdicción? La interdicción es definida como cualquier actividad dirigida a decomisar drogas o a aprehender transportadores…

Los focos de esta revisión son la cocaína y la heroína. Estas son las drogas consideradas más valiosas en términos de ingreso y ciertamente han causado gran daño (…) El énfasis de este examen es sobre los efectos en los países traficantes más que en los mercados finales; en este sentido examina la interdicción desde el punto de vista de los países de transborde, no de los países de consumo final, que a menudo son los financiadores e instigadores de los golpes de interdicción.

La teoría detrás del efecto balón

¿Qué explica la configuración geográfica del tráfico internacional de drogas, en particular, qué países sirven como principales países de tránsito? El modelo obvio para entender las opciones de los traficantes, usado en los pocos intentos de modelar formalmente el tráfico de drogas, asume que el objetivo de los traficantes es minimizar el costo del contrabando desde el país fuente al país de mercado final. La dificultad es especificar los componentes de la función costo. Las consecuencias del decomiso (sopesadas por la probabilidad de que ocurra) son presumiblemente un gran, quizá el mayor componente de este costo. El decomiso impone una variedad de costos: pérdida de la droga; pérdida del vehículo de transportación si la droga es transportada en vehículo especializado como embarcaciones de larga travesía o aviones pequeños; y tal vez el encarcelamiento de quienes transportan la droga. Este último aparece como costo en términos de la compensación pagada a los transportadores por incurrir en el riesgo de encarcelamiento y tal vez también la compensación a sus familias mientras el transportador está en prisión. Los costos pueden incluir también el pago a oficiales de gobierno por permitir el paso de los cargamentos.

En este modelo, el efecto de la interdicción intensificada en un país de tránsito específico es directo. En tal caso, los costos serán más altos, lo que hace relativamente más atractivos a otros países. Dependiendo de la diferencia entre los costos asociados con el país de tránsito actual y el otro más barato, el tráfico se desplazará hacia este último una vez que el diferencial es eliminado. Ya que los contrabandistas tienen un conocimiento imperfecto de los costos y riesgos asociados a una ruta particular, el desplazamiento puede ser parcial y diferido.

¿Qué determina entonces el costo del riesgo de traficar asociado a cualquier país para un grupo equis de traficantes? Nótese primero que los riesgos no son unidimensionales. Hay el riesgo de traficar desde un país A (Colombia) al país de tránsito B, pero también hay el riesgo de traficar desde B al país final C (Estados Unidos en este ejemplo simplificado). Asumamos que los coroneles hondureños ofrecen protección más barata a los importadores de cocaína que los agentes aduanales de Costa Rica (dado que este país no tiene militares). Sin embargo, si la probabilidad de investigación y aprehensión es mayor para los embarques Honduras-EU, Costa Rica será el país de tránsito preferido porque los costos totales de tráfico serían más bajos.

Esta complejidad ayuda a explicar la sorprendente observación, documentada abajo, que algunos cargamentos de droga viajan a través de varios países en vez de ir por la ruta más directa del país fuente al país consumidor.

Los costos también son dependientes del estado. El aprendizaje de qué coroneles hondureños pueden ser confiables y quiénes no es un valioso activo dependiente de la experiencia. Asumamos que el gobierno hondureño aumenta las sentencias en prisión para traficantes o crea una unidad de élite que eleva el riesgo de aprehensión. Incluso en tal caso, invertir en relaciones con coroneles hondureños corruptos puede habilitar a los traficantes establecidos a traficar más barato ahí que en otras naciones centroamericanas. Saber qué transportistas hondureños son confiables es un activo de reducción de costos similar que puede reducir la disposición a buscar rutas alternativas. Así, la elección de opciones de ruta ante actividades de interdicción más intensas puede retrasarse y ser incompleta.

Más aún, diferentes tipos de traficantes pueden enfrentar diferentes riesgos en un país dado, dependiendo de factores tales como los lazos familiares y la familiaridad lingüística. Por ejemplo, un traficante mexicano puede tener vínculos familiares transfronterizos con oficiales hondureños que los traficantes colombianos no tienen, vínculos que pueden impedir un decomiso hondureño de cocaína.

Geografía y opciones de ruta

La cercanía reduce el tiempo de exposición de los cargamentos y los costos de transportación puros, si bien estos últimos son seguramente una pequeña parte del costo total. La vecindad con un productor o un consumidor grande es plausiblemente un factor de riesgo importante para un país convertido en lugar de tránsito. Una frontera terrestre permite usar rutas que son generalmente más difíciles de vigilar que las aéreas o las marítimas.

Países consumidores (ej., Estados Unidos, países de Europa Occidental)

México es quizá la nación con el mejor destino geográfico; ha sido llamado “plataforma natural de contrabando” para Estados Unidos, aunque menos importante que Canadá para el contrabando de alcohol durante la Prohibición. México es la principal entrada de la cocaína, heroína, cannabis y metanfetaminas importadas por Estados Unidos. Su proximidad con Colombia también ayuda para el tráfico de cocaína. Las naciones caribeñas sirven como países de tránsito de cocaína, reflejando de nuevo la importancia de la geografía. Las naciones de América Central también han servido como países de tránsito hacia México en varios momentos; son estaciones de paso hacia México con mínimas entradas directas a Estados Unidos.

A diferencia de Estados Unidos, Europa Occidental tiene un complejo conjunto de fronteras. Las muchas naciones de los Balcanes occidentales, surgidas del monolito artificial Yugoeslavia, se han convertido, con Albania, en un importante conjunto de países de tránsito de heroína. La proximidad en este caso es artificial ‒los mercados más grandes están muy lejos al oeste de los Balcanes, pero esos países tienen frontera con la Unión Europea y, una vez dentro de ella, el riesgo de interdicción se reduce significativamente. Marruecos es casi vecino de España a una distancia menor a diez millas. Es productor tradicional de cannabis, la principal fuente extranjera de cannabis para Europa Occidental, pero no parece jugar un papel importante en la importación de cocaína o heroína.

Países productores (ej., países andinos, Afganistán)

En relación con la proximidad de la producción, Colombia misma puede ser vista como país de tránsito; desde fines de los 1970 a principios de los 1990, Bolivia y Perú fueron los principales productores de cocaína base, pero el producto era llevado a Colombia para ser procesado como hidroclorato de cocaína y luego enviado a Estados Unidos. Venezuela, como vecino de Colombia pero también con un gobierno más tolerante al trasiego de cocaína en los años recientes, se ha convertido en un importante país de tránsito.

[Sigue descripción de trasiego desde Afganistán, África, Brasil-África-Portugal]

Cruzar más fronteras parecería aumentar el riesgo de intercepción de drogas. Sin embargo, las fronteras representan niveles de riesgo diversos. Un avión de Bogotá que aterrice en Nueva York será probablemente objeto de intenso escrutinio. El mismo viaje desde Santiago, Chile, probablemente despertará menos sospechas, incluso si se consideran las inspecciones aduanales en ambos aeropuertos. Por supuesto, hay otros costos asociados con las escalas intermedias que deben ser sopesados, pero las rutas complejas, tal vez muchas rutas complejas, es una respuesta posible a la interdicción.