Fin a las guerras de las drogas

Primera parte del Reporte del Grupo de Expertos de la London School of Economics sobre la Economía de la Política de Drogas

La economía de una nueva estrategia global, John Collins

Esta contribución revisa la evolución del sistema internacional de control de drogas… algunas de las fuerzas contradictorias creadas dentro del sistema… las contradicciones inherentes al modelo de control centrado en la oferta… los problemas macroeconómicos sistémicos del mercado de drogas lícitas y su relación con la provisión de medicinas esenciales…

Resumen y extractos

‒La estrategia global actual dirigida por la ONU para lograr un “mundo libre de drogas” ha fracasado. La búsqueda de este objetivo inalcanzable ha probado ser dañina para la seguridad humana y el desarrollo socioeconómico.

‒Décadas de evidencia muestran concluyentemente que la oferta y la demanda de drogas ilegales no pueden ser erradicadas. Pueden ser bien o mal administradas. En la actualidad están siendo mal administradas.

‒El multilateralismo no debe ser orquestado contra estados amedrentados en busca de una respuesta única a las drogas. Debe enfocarse en facilitar y coordinar respuestas multifacéticas basadas en el principio de políticas plurales.

‒Los estados deben examinar si el fracaso de la Junta Internacional de Control de Narcóticos (INCB) en garantizar internacionalmente el acceso a medicamentos esenciales es resultado de una falla sistémica del diseño regulador o de otros factores.

‒La interpretación e implementación de las convenciones a menudo es una construcción variable y una función del enfoque dominante dentro de la ONU en un momento dado. En el periodo 1970-2008, el enfoque ideológicamente prohibicionista dio lugar a un protectorado indisputado en el tema de las drogas en la ONU. Este liderato ahora está desintegrado al tiempo que se promueven abiertamente nuevos enfoques.

‒Los estados deben re-priorizar drásticamente los recursos, independiente del reforzamiento de la ley y la prohibición, hacia políticas de salud pública basadas en el tratamiento y la reducción del daño.

‒La prioridad debe ser asegurar que los servicios de tratamiento y reducción del daño estén bien financiados para cumplir los objetivos.

Un sistema global que fomenta principalmente las políticas que transfieren los costos de la prohibición a los países productores más pobres y de tránsito, como lo hace el sistema actual, es una manera inefectiva e insostenible de controlar las drogas a largo plazo.

Las desventajas de la prohibición pueden ser minimizadas si se combinan con:

‒Intervenciones de salud pública bien financiadas y fuertemente priorizadas.

‒Políticas para minimizar el impacto de los mercados ilegales en vez de enfocarse en su oferta y en los países productores y de tránsito.

‒Protección de los derechos humanos y acceso a la justicia de las personas atrapadas en la cadena de oferta de drogas.

‒Seguridad de que la gente que usa drogas sea adecuadamente protegida de las actividades de reforzamiento de la ley y tenga acceso a la justicia, la salud pública y los servicios sociales.

‒Limitación de las tácticas policiacas y de reforzamiento para reflejar más adecuadamente los objetivos estratégicos de la prohibición: no erradicar sino administrar los mercados globales de drogas. El objetivo de administrar los mercados de drogas es aumentar drásticamente los precios [de las drogas] y disminuir su consumo tanto como sea posible, al tiempo que se minimicen la violencia y el impacto en las poblaciones consumidoras.

‒Reconocimiento de que “un mundo libre de drogas” es un objetivo imposible, apuntalado por presunciones erróneas y una incoherencia elemental entre los medios tácticos y los objetivos estratégicos. Lo cual resulta en políticas que contradicen la norma hipocrática de “primero no hacer daño”.

Los Estados pueden abocarse a una nueva estrategia mediante:

‒Medición, reporte y destino precisos del gasto total de la política de drogas en los presupuestos nacionales.

‒Aumento de presupuestos para reducir el daño a un mínimo del 10% del gasto total de la política de drogas en los presupuestos nacionales el año 2020.

‒Diseño de maneras más efectivas de mitigar los daños de los mercados de drogas.

‒Compromiso de una regulación experimental amplia y vigorosamente monitoreada para crear la base de evidencia empírica de este tópico y discernir cuáles políticas funcionan y cuáles no. Los pasos hacia la regulación de la cannabis en Estados Unidos y Uruguay son positivos en este sentido. La regulación experimental de nuevas sustancias psicoactivas (NPS) también sería exitosa.

Los foros multilaterales deben orientarse a:

‒Diseminar y discutir la evidencia de las mejores prácticas de políticas de salud pública sobre reducción del daño, prevención de nuevos usos, usos problemáticos y tratamiento.

‒Diseminar y coordinar las políticas de reducción del impacto de los mercados ilegales en países productores y de tránsito.

‒Coordinar la cooperación internacional para minimizar las externalidades fronterizas de las políticas nacionales y regionales [que serían] crecientemente diversas en un nuevo régimen basado en políticas plurales.

Microeconomía del fracaso global

La búsqueda de un “mundo libre de drogas” está apuntalada por el objetivo de reducir eventualmente la oferta ilegal a cero. Puede discutirse si los diseñadores de políticas persiguen esto como un objetivo genuino o como uno meramente aspiracional. Independiente de esto, la articulación de objetivos estratégicos tan amplios tiene claros y sustantivos impactos en las burocracias internacionales al decidir prioridades y distribuir recursos. Esto ha resultado en un énfasis en políticas altamente represivas dirigidas a suprimir la oferta ilegal de sustancias y fomentar las políticas de reducción de la demanda. Éstas despliegan un amplio espectro de medidas, desde la intervención militar, a través de la fumigación aérea, modos de vida alternativos, reforzamiento de las fronteras y criminalización del consumo (como medios de separar la oferta de su demanda). El fortalecimiento de esta estrategia, sin embargo, es una paradoja política fundamental. En un mundo en el que la demanda permanece relativamente constante, la supresión de la oferta puede tener efectos de precio a corto plazo. Pero en una industria sin trabas como las drogas ilegales, el aumento de precios incentiva el aumento de la oferta vía el desplazamiento de las cadenas de [distribución] de la mercancía. Esto se traduce luego en precios bajos y en un eventual regreso al equilibrio de mercado, similar al que existía antes de la intervención de reducción de la oferta.

Este efecto se exacerba en [el mercado] de sustancias ilegales. Por ejemplo, un adicto a la heroína será más propenso a limitar sus gastos en otros artículos para compensar marginalmente el mayor costo de la droga, como lo explica el concepto económico de elasticidad. La elasticidad mide el cambio de la demanda de un bien en respuesta al cambio de precio. En los bienes con muchos sustitutos (ej. el arroz puede ser sustituido por el trigo), el aumento del precio ocasiona una baja proporcional de la demanda. [En cambio] en los bienes con pocos sustitutos (ej. una droga requerida para evitar el desencadenamiento de los síntomas de abstinencia) ‒y esto es inelástico‒, el aumento del precio causa una caída proporcionalmente menor de la demanda. Es también probable que el nuevo equilibrio (aunque a un nivel de oferta similar al anterior a la interdicción) pueda ser acentuado por un mayor nivel de violencia a medida que los actores menos eficientes y (potencialmente) menos violentos son expulsados del mercado. Este patrón puede ayudar a explicar la escalada de violencia de la guerra de las drogas en las últimas cinco décadas. Las intervenciones de los estados en el mercado de las drogas desarreglan la economía política del negocio, provocando la emergencia de actores más violentos, lo que a su vez causa intervenciones estatales más agresivas que provocan, a su vez, resultados más violentos. Este es un punto subrayado por Paul Gootenberg en relación con la evolución del comercio de cocaína en las américas, desde una economía clandestina informal hasta la situación actual de extrema violencia (“Cocaine’s ‘Blowback’ North: A Commodity Chain Pre-History of the Mexican Drug Crisis”, in Governing the Global Drug Wars, ed. John Collins (London: lse ideas Special Report, 2012).

Esto no significa que la implementación realista y racional de políticas prohibicionistas carezca de méritos. La vasta inflación de los precios de bienes considerados desventajosos para los costos de salud pública a nivel macro puede ser vista como altamente benéfica para los países consumidores vía la disminución del acceso. Sin embargo, este beneficio a menudo deriva de la transferencia de los costos de las externalidades a los países productores y de tránsito.

La implementación de políticas prohibicionistas requiere apreciar lo que éstas pueden razonablemente hacer, particularmente en los márgenes. No se puede esperar que erradiquen las drogas. Puede esperarse que eleven los precios a un nivel muy alto y así disuadan el consumo. Sin embargo, en los países consumidores con mercados de drogas maduros esta política alcanza rendimientos decrecientes en un cierto punto. El gasto adicional tiene pocos efectos más allá de activar [nuevas] intervenciones en el mercado que resultan impredecibles y potencialmente inductoras de violencia o de mayores costos sociales vía encarcelamientos y resultados negativos [del gasto en] salud pública.

Para lograr una estructura cooperativa global, se requiere un análisis costo-beneficio más exhaustivo de los méritos de la prohibición en relación con los costos de reforzamiento de la ley, que considere los efectos fronterizos (…) No es cosa de números solamente. Hay costos intangibles de derechos humanos e institucionales que deben ser sopesados.

La macroeconomía del fracaso regulatorio

El sistema internacional de control de drogas, a través de la Junta Internacional de Control de Narcóticos (INCB), tiene el encargo de asegurar la oferta adecuada de drogas para usos científicos y médicos. Esto, como lo admite la propia INCB, ha fracasado. Un Análisis de Situación del GDPO, 2013, reconoce que “más de 5.5 billones de personas (83% de la población mundial) en alrededor de 150 países tienen poco o nulo acceso a morfina y otras medicinas controladas para aliviar el dolor, remedios paliativos o dependencia de opiáceos. La INCB ha buscado responsabilizar a los países por restringir abiertamente el acceso. La comunidad internacional debe examinar si este fracaso no es resultado de una falla sistémica del diseño regulatorio:

“Es pionero en un nuevo territorio ‒el de una economía planeada a escala mundial. Regula toda una industria a lo largo y ancho del mundo.”

Ahora hay mayor comprensión de los problemas regulatorios asociados con los mercados planeados centralmente. En particular, la ausencia de un mecanismo de precios crea mayores asimetrías de información y oscurece los niveles reales de oferta requeridos para satisfacer la demanda. A menudo las estimaciones son extrapolaciones de estadísticas de años previos, resultando en tendencias acumulativas hacia déficits en los que la oferta permanece constante mientras la demanda crece. Este problema predice agudamente los severos déficits y las grandes distorsiones de mercado vistas en el mercado global de medicamentos para el dolor. Esto se vuelve mucho más complejo a nivel internacional por el hecho de que un mercado global necesita activar prácticas de diferenciación significativa de precios para contrarrestar las grandes desigualdades de ingreso global entre naciones y entre sus poblaciones. Además, el nivel de capacidad institucional para abastecer físicamente narcóticos “médicos y científicos” por canales legítimos varía drásticamente entre los países.

Estas fallas de diseño se han vuelto más problemáticas por la intensa politización del trabajo de la INCB. Poco después de su creación en 1968 sucumbió a la captura regulatoria por las fuerzas prohibicionistas dentro del sistema. Desde entonces ha evolucionado hacia una [plataforma] sustituta para estados que sostienen un enfoque prohibicionista absolutista al control de narcóticos mientras aparentan ostentar la legitimidad de una agencia tecnocrática. Ejemplos del muy politizado trabajo de la INCB han sido señalados en todas partes. El “sistema de estimaciones” fue diseñado supuestamente para proveer formas reguladas y accesibles a los opiáceos globalmente. Las poblaciones pobres de Asia en particular habían dependido de los usos tradicionales cuasimédicos del opio fumado o ingerido. Sin embargo, por razones ideológicas el objetivo internacional suprimió todos sus usos… mientras que el sistema de estimaciones no tuvo manera de proveer alternativas “médicas” plenamente legalizadas. Esta falla de diseño pudo ser ignorada inicialmente bajo la creencia de que las innovaciones médicas volverían obsoletas pronto las medicinas basadas en plantas de opio. Como Harry J. Anslinger, uno de los arquitectos del sistema de control internacional de drogas y delegado de Estados Unidos a la Comisión de Narcóticos de la ONU (CND), dijo en una reunión de la ONU en 1965:

Cuando sea demostrado, como se espera lo sea en los próximos años, que el opio no es esencial para propósitos médicos, Estados Unidos considerará muy favorablemente las discusiones conducentes a un acuerdo internacional que abola su producción por completo.

El objetivo fue entonces estabilizar y reducir la oferta hasta que tales innovaciones ocurrieran. Sin embargo, tal “bala de plata no ha sido descubierta, mientras que el objetivo de suprimir la oferta de medicinas basadas en opio ha permanecido.

No es probable que estas asimetrías de información y mercado, para no hablar de la debilidad política de la INCB, sean superadas. No obstante, la comunidad internacional puede tomar acción para reformar el sistema. En vez de examinar las maneras de orientación micro y de nivel estatal para contrarrestar las grandes desigualdades de acceso a medicinas, es tiempo de examinar seriamente si el modelo iniciado hace un siglo y consolidado en la Convención Única de 1961, sigue siendo adecuado para satisfacer las necesidades de la época actual.

La Sesión Especial sobre Drogas de la Asamblea General de la ONU (UNGASS) de 2016 puede y debe ser usada como oportunidad para examinar otros modelos regulatorios.

Los estados deberían trabajar también para que la INCB:

‒Permanezca dentro de su mandato y no interfiera con estados u obstruya su búsqueda de intervenciones domésticas para regular la cannabis.

‒Incorpore los principios de derechos humanos delineados por la Oficina de Drogas y Crimen de Naciones Unidas (UNODC) en sus lineamientos de 2012.

‒Actúe decididamente para ampliar el acceso a medicinas esenciales para el dolor [y] el uso de terapias sustitutas del opio (OST) mediante su mandato de dar acceso adecuado a tratamientos “gold standard” como metadona y buprenorfina.

(…)

Si el sistema internacional falla al responder, las instituciones nacionales y regionales deberían actuar unilateralmente [para resolver] este punto.

 

 

Efectos de la prohibición, reforzamiento e interdicción del uso de drogas

Jonathan P. Caulkins

Resumen

‒Los supuestos fracasos de la prohibición en el mercado de países de consumo final pueden ser exagerados en los discursos actuales sobre política de drogas.

‒Tener objetivos realistas de la prohibición en los países de consumo final es requisito de la discusión informada sobre los méritos relativos de las alternativas.

‒El objetivo de la prohibición no debe ser la erradicación completa de los mercados de drogas maduros. Su objetivo debe ser orillar la actividad a la clandestinidad, al tiempo que se controlan los daños colaterales provocados por los mercados.

‒Los precios altos y los mayores inconvenientes pueden reducir el uso de drogas y sus consecuencias, aún si sigue siendo posible para los usuarios conseguirlas.

‒Incluso concediendo que los costos de la prohibición son enormes, no se sigue automáticamente que éstos superan los beneficios potenciales de la reducción de la dependencia, pues los beneficios pueden ser también muy grandes.

‒Este análisis no aplica a los países productores ni de tránsito.

(…)

¿Qué es una prohibición exitosa?

(…) La combinación de precios altos y mayores inconvenientes puede reducir el uso y sus consecuencias (…) Las prohibiciones generan tres categorías de costos: (1) de reforzamiento [de la ley]; (2) mayores daños por unidad de consumo incurrida; (3) beneficios de consumo no obtenidos. Las dos primeras categorías son obvias; el reforzamiento es intrusivo, el encarcelamiento es caro para causantes de impuestos y los presos mismos, y la heroína de la calle es más riesgosa que la suministrada en programas médicos. La tercera categoría pertenece a la idea de “excedente del consumidor”. La economía estándar presume que los consumidores compran cualquier cosa que les procure mayor satisfacción. Si el producto no está disponible, comprarán cualquier otra cosa. La diferencia entre la satisfacción que pudieran haber tenido si el bien prohibido estuviera disponible y la que realmente sienten al consumir su segundo objeto favorito es considerada costo de la prohibición.

Si un grupo de amigos prefiere drogarse y escuchar jazz, pero la prohibición los induce a ir al cine, la diferencia entre el goce de estar drogado y el goce real de ir al cine es una pérdida cuyo valor debe ser cargado a la prohibición.

Los beneficios de la prohibición son “externalidades” e “internalidades” reducidas. Las primeras son costos que el consumo de una persona impone sobre otra. Ej., el grado en que la prohibición del alcohol reduce la borrachera, se traduce en menos asaltos, mayor seguridad en vías y menos violencia doméstica entre sus beneficios.

Las “internalidades” son costos que el consumo de una persona impone a sí misma. Los economistas extremistas de la “Escuela de Chicago” generalmente niegan la posibilidad de internalidades, asumiendo la prudencia del consumidor perfecto. Un modelo alternativo de conducta humana sostiene que las personas son tomadores de decisiones “heurísticos” que van por la vida calando reglas consabidas que funcionan la mayoría de las veces para la mayoría de los productos, pero que pueden ser contradichas por ciertos productos cuyos efectos prodigan gratificación inmediata con una modesta probabilidad de sufrir mayor pena en el futuro. La cocaína puede encajar en esta descripción. También las donas Krispy Kreme, como el refrán “un momento en los labios, una vida en la cadera”. Las opiniones difieren mucho y acaso son irreconciliables sobre si una intervención paternalista para limitar la libertad puede mejorar a las personas. Los padres limitan rutinariamente la libertad de sus hijos adolescentes, ostensiblemente por amor y preocupación por su bienestar. La neurociencia moderna demuestra ampliamente que la corteza cerebral frontal y el control ejecutivo relacionado no alcanzan madurez sino hasta los 25 años (y pocos de los que no son consumidores polidrogas abusivos se inician en el uso de nuevos tóxicos después de los 25 años, así que casi todas las carreras de uso de drogas son iniciadas por cerebros inmaduros.)

Las sociedades liberal democráticas asumen que la gente hace generalmente un trabajo fino en el cuidado de sí, o al menos mucho mejor que el gobierno en ese aspecto. De aquí que el paternalismo del gobierno se limite generalmente a la disuasión (Ej., las advertencias de la FDA sobre el consumo saludable), a los “codazos” y a los estándares de calidad (Ej., es ilegal vender cortadoras de pasto sin kill switch). Las prohibiciones terminantes son menos comunes pero existen. Ej., algunos países y algunos estados de EU prohibición la producción y compra de cohetes grandes, principalmente para evitar internalidades (que la gente se hiera), no externalidades.

Las sustancias que inducen dependencia plantean un desafío especial a la presunción de que los consumidores actúan consistentemente en su propio interés. La administración repetida de neurotransmisores artificiales provoca cambios duraderos en el cerebro. Por tanto, la dependencia aquí es una consideración central. Aun si la mayoría de los consumidores [de drogas] no se vuelven dependientes, los dependientes son una porción desproporcionada. Asimismo, los tóxicos plantean retos especiales porque muchas decisiones de consumirlos son tomadas en estado de intoxicación, en particular cuando la parranda es lo común, como sucede con el crack.

Esto es válido para la cannabis incluso. Según la encuesta doméstica de EU, 2012, el 42% de usuarios cotidianos son personas que reportan suficientes problemas para satisfacer los criterios DSM-IV de abuso de sustancias o de dependencia (no siempre de cannabis; el 42% incluye cannabis consumida por alcohólicos). En heroína la proporción es mucho mayor; el 83% de la heroína consumida en EU es consumida por personas que la usan a diario o casi, y la mayoría de ellas son dependientes.