Fin a las guerras de las drogas V Parte

Quinta parte del Reporte del Grupo de Expertos de la London School of Economics sobre la Economía de la Política de Drogas

Planteando los costos de la prohibición: poblaciones desplazadas internamente en Colombia y México

Laura H. Atuesta Becerra

La generación de poblaciones desplazadas internamente (IDPs) es uno de los costos indirectos de las políticas de prohibición de drogas implementadas en Colombia y México durante los años 2000. En Colombia el problema ha sido cuantificado y reconocido, y el gobierno ha reformado la ley para dar asistencia humanitaria a las IDPs, pero en México las políticas son inexistentes, no hay registros para cuantificar [a las personas en tal situación] y el gobierno no ha reconocido su responsabilidad en el problema. Actualmente, las discusiones sobre el fracaso de la “guerra contra las drogas” se realizan en varios niveles nacionales e internacionales. Los expertos argumentan que las nuevas políticas deberían enfocarse más en tratamiento de adicciones, prevención del consumo y programas de salud. Sin embargo, al discutir estas nuevas políticas deben considerarse algunas cuestiones importantes. ¿Qué ha ocurrido a campesinos de Colombia que han abandonado sus tierras y a civiles de México que se han mudado a lugares más seguros porque sus vidas estaban amenazadas? ¿Las políticas de drogas enfocadas en temas de salud, consumo y tratamiento atenderán la asistencia humanitaria que las IDPs necesitan? ¿Los cárteles abandonarían sus prácticas de extorsión sólo porque las drogas fueran legalizadas y perdieran su principal fuente de ingreso? ¿Harían lo mismo los grupos rebeldes en Colombia? Este artículo ejecuta un análisis de simulación de legalización de las drogas en Colombia y un análisis de la migración en México para responder algunas de estas cuestiones.

Resumen

‒La generación de IDPs es uno de los costos indirectos de las políticas de prohibición de drogas implementadas en Colombia y México en los años 2000.

‒Es necesario que los gobiernos nacionales reconozcan y trabajen para mitigar los problemas asociados a la generación de IDPs.

‒Este artículo concluye que la legalización o regulación de las drogas no mitigará por sí misma el problema IDP.

‒[Aún] si la legalización de las drogas finaliza los conflictos armados en los países productores y de tránsito, el bienestar de los habitantes sólo será mejorado si los gobiernos reinvierten los gastos de seguridad en sectores productivos como salud, educación y transporte.

(…)

En Colombia, la creación de nuevos grupos rebeldes después de la desmilitarización de los grupos paramilitares es evidencia suficiente para sugerir que, aun si las drogas fueran legalizadas y los rebeldes perdieran su principal fuente de ingreso, éstos encontrarían nuevas fuentes de financiamiento en la extorsión y otras actividades ilegales. Los resultados de un modelo de equilibrio general computarizado con datos de Colombia sugieren que el bienestar económico de los habitantes sólo mejoraría si el gobierno reasignara el presupuesto militar a otras actividades económicas. Sin tal reinversión, la legalización de las drogas sólo produciría “alguna” migración de retorno de las áreas urbanas a las rurales y un muy pequeño reavivamiento o regeneración del campo. Además, si subsecuentemente se crearan nuevos grupos rebeldes, el gobierno sería incapaz de reducir su gasto militar para reinvertirlo en otras actividades económicas.

En el caso de México, el país necesita primero reconocer y cuantificar las IDPs a fin de diseñar políticas que atiendan sus necesidades. El Congreso aprobó la Ley de Víctimas en enero de 2013, que incluye la creación del Sistema Nacional de Víctimas y la compensación de éstas hasta por 500 días de salario mínimo, dependiendo del daño sufrido. Sin embargo, la ley no tiene presupuesto asignado para su implementación y no ha encontrado equilibrio entre el apoyo local ofrecido a las víctimas por algunos estados y la jurisdicción federal. Los resultados de un modelo económico de migración interna que incluye el diferencial entre origen y destino por violencia relacionada con drogas, sugiere que la violencia es una determinante de la migración. Sugieren además que esta relación es más fuerte cuando el lugar de origen es un estado de alta violencia. Estos resultados sugieren que la gente huye de la violencia en México, aun si las oportunidades económicas no son mejores en el punto de destino.

Dado el papel jugado por los carteles de la droga en la provocación de esta migración en México, uno puede preguntarse si esos migrantes estarían dispuestos a retornar a sus lugares de origen si las drogas fueran legalizadas o reguladas. Con base en la experiencia de Colombia y la evidencia de creación de nuevos grupos rebeldes ahí, este escenario de regreso migratorio no parece probable. Los carteles de la droga en México ya están extorsionando migrantes de América Central que pasan por el país en su camino hacia Estados Unidos. Más aún, el hecho de que [los carteles] ya controlan territorio, sobre todo en los estados norteños, hace probable que los actuales enfrentamientos con las fuerzas militares continúen. Esta situación de violencia y extorsión generaría un efecto de arrastre en migrantes que consideraran regresar a sus lugares de origen. Si la migración de regreso es difícil, resulta evidente que necesitamos enfoques más inmediatos e integrales a este problema mientras toman lugar las discusiones sobre el futuro de las políticas de drogas…

(…)

Desplazamiento interno forzado como costo indirecto de la prohibición

Entre 2000 y 2010, Colombia tuvo el segundo problema IDP (después de Sudán) con una proporción de 7.8% de desplazados respecto de la población total. El desplazamiento forzado está asociado al conflicto político armado interno. Durante los años noventa el conflicto se intensificó por el fortalecimiento de las guerrillas y los paramilitares financiados por el negocio ilegal de las drogas. Colombia es considerada uno de los países de la región con la legislación más avanzada para proteger IDPs. Estos esfuerzos empezaron en 1997 con la creación del Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada (SNAPD) y fueron fortalecidos en 1999 con la creación del Registro de Población Desplazada (RUPD). Con la aprobación de la Ley de Justicia y Paz en 2005, el gobierno reconoció el derecho de las víctimas a exigir la verdad, la justicia y reparaciones. En 2007, la Corte Constitucional reconoció la restitución de tierras como derecho fundamental de las IDPs. Esto se basó en el principio de asegurar que éstas puedan regresar a la situación que tenían antes del desplazamiento. Finalmente, en 2011 el Congreso aprobó la Ley de Víctimas con el fin de reparar a las víctimas con la restitución de tierras.

México, por su parte, ha tenido tres olas de desplazamiento: (1) durante la Revolución Mexicana (no hay datos disponibles); (2) durante el alzamiento del movimiento zapatista en Chiapas (alrededor de 35 mil personas desplazadas); (3) durante la actual “guerra contra el crimen organizado” en la que miles de personas han huido de la violencia provocada por los enfrentamientos entre los carteles de la droga y las fuerzas militares, principalmente en los estados del norte. Las cifras no son claras: el IDMC reportó que 160 mil personas han sido desplazadas desde 2007, pero una consultora privada estima que el número es mayor que 1.5 millones. A diferencia de los esfuerzos hechos por Colombia para reconocer la existencia de las IDPs, el gobierno mexicano no ha reconocido aun el problema pese a la aprobación de la Ley de Víctimas a principios de 2013.

Debido a que México no tiene un registro oficial para asistir a las IDPs, nadie sabe realmente el número de personas desplazadas ni las causas de su desplazamiento. La encuesta más informada fue realizada por la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez en 2010, arrojando la cifra de 220 mil que han abandonado Ciudad Juárez desde 2007 a consecuencia de la violencia. De esta cifra, la mitad ha permanecido en el país como IDPs y el resto ha migrado a los Estados Unidos.

En Colombia varias organizaciones han prestado asistencia a este grupo vulnerable. Una de las más reconocidas es CODHES (firma Consultora de Derechos Humanos y Desplazamiento), ONG que promueve la protección de los derechos humanos de IDPs y refugiados. La Universidad de los Andes, en colaboración con la Conferencia Episcopal, realizó una encuesta en 2004, arrojando la cifra de 2,342 personas desplazadas localizadas en 48 municipios de 21 departamentos. Esta encuesta ha sido usada por diversos estudios académicos con el propósito de estimar los costos del desplazamiento.

La implementación de la Ley de Víctimas en Colombia ha sido extremadamente difícil. La inseguridad enfrentada por las IDPs y sus líderes sigue siendo uno de los principales problemas, no sólo para implementar la ley, sino para garantizar el regreso de las víctimas a sus lugares de origen. El último reporte de Human Rights Watch (2013) documenta 21 muertes de personas desplazadas, 80 casos de amenazas serias y 30 de desplazamiento repetido desde 2008. Desde diciembre de 2005, más de 500 personas desplazadas que han reclamado sus tierras han recibido amenazas y más de 360 personas y líderes son considerados como en “riesgo extremo”. La Oficina del Procurador General investiga más de 56 homicidios cometidos en actividades relacionadas con restitución de tierras desde el año 2000. A menudo, el regreso seguro de IDPs no puede ser garantizado debido a la existencia de nuevos grupos rebeldes que realizan actividades ilegales en las tierras abandonadas (principalmente cultivos y minería ilegales).

Colombia tiene aún un largo camino por delante. La implementación de la Ley de Víctimas ha sido complicada y las condiciones de inseguridad ponen en peligro la restitución de tierras. México, por su parte, no ha reconocido oficialmente aun a las víctimas de la “guerra contra las drogas”. Al comparar ambas situaciones, ¿podemos valernos de la experiencia colombiana para predecir lo que podría pasar en México? ¿Es posible que los carteles de la droga pongan en peligro el retorno migratorio aún si dejan de recibir financiamiento del narcotráfico? Los carteles de la droga en México están involucrados en otras actividades criminales como tráfico de personas, extorsión y secuestros. Más aún, el control de territorios es crucial para realizar estas actividades. Por tanto, el retorno migratorio de IDPs será problemático con o sin narcotráfico o cambios en la política de drogas.

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Análisis de bienestar económico de la legalización de drogas en Colombia

Los resultados de un modelo CGE usado para simular la economía colombiana después de la legalización de drogas sugiere que la reinversión de gastos militares es crucial para producir cambios en el bienestar doméstico. Sin esta reinversión, los beneficios de la legalización no serían significativos y el bienestar económico de la población urbana y rural apenas si mejoraría.

[Siguen consideraciones técnicas y variaciones de escenarios del modelo aplicado]

Migración interna en México: ¿Los movimientos de población son determinados por la violencia relacionada con drogas?

Los resultados de un modelo econométrico de la migración en México sugieren que las diferencias salariales son determinantes. Sin embargo, cuando los migrantes vienen de un estado con altos niveles de violencia por drogas, el diferencial de violencia también es significativo para explicar la decisión de migrar. Se han hecho estudios de la migración forzada por conflictos internos en otros países. Éstos muestran que la violencia política es un motivo dominante para explicar la migración interna, pero sólo cuando se alcanza cierto umbral. Esto sugiere un efecto [correlación] no lineal entre violencia y migración: niveles moderados de violencia reducen la probabilidad de movimiento, mientras que niveles altos la aumentan. Con datos del Censo Mexicano de 2010 para identificar migrantes (si vivían en otro estado en 2005), se estiman los salarios en diversos lugares, comparando el total de migrantes con [el total de] los residentes de cada estado. Luego, usando un modelo econométrico, calculamos la relevancia de la violencia y las diferencias salariales para explicar la migración. Para calcular los diferenciales de violencia usamos como indicador la tasa de homicidios imputados al o relacionados con el crimen organizado entre 2006 y 2010.

Los resultados muestran que los migrantes procedentes de estados con altos niveles de violencia tienen salarios potencialmente más bajos que los migrantes de estados procedentes con bajos niveles de violencia. En promedio, si una persona de un estado con alta violencia decide migrar a un estado con violencia baja, su salario sería 3.65% más bajo que el de un migrante de un estado de baja violencia que migra a otro estado de baja violencia. Además, los migrantes procedentes de estados violentos están dispuestos a perder dinero para ganar “seguridad”, y los migrantes que se mudan a estados violentos desde estados no violentos demandan mejoras económicas significativas para compensar sus pérdidas en “seguridad”.

La migración de estados con alta violencia no se comporta como la migración económica tradicional. Estos migrantes están dispuestos a recibir salarios menores con tal de escapar de la violencia. En la mayoría de los casos, la diferencia entre su salario actual y el que tendrían de haber permanecido en el mismo estado en 2005 es cero o negativa. El nivel educativo, factor determinante de la migración, no es relevante para la migración hacia estados con alta violencia: los migrantes más educados de estados con baja violencia están más dispuestos a migrar a estados con baja violencia, mientras que los migrantes más educados [residentes] en estados con alta violencia no están dispuestos a migrar a estados con alta violencia.

Sin conocer las razones de migrar o las condiciones en que la migración ocurre, no es posible distinguir a los IDPs de los migrantes económicos. Sin embargo, si esta gente migra por razones de seguridad, uno podría esperar que desearían regresar a su lugar de origen, pero el retorno no está garantizado si las condiciones de seguridad no mejoran ahí.

Los resultados de este análisis estadístico coinciden con la evidencia anecdótica en México. La gente que vive en estados con alta violencia huye en busca de seguridad, y algunos migran sin tener oportunidades económicas en el estado de destino. Animal Político, en colaboración con Insight Crime (2013), preparó tres casos de estudio de desplazamiento forzado en Sinaloa, Tijuana y Ciudad Juárez, reportando la existencia del fenómeno mediante entrevistas con varias familias que abandonaron sus hogares en busca de seguridad. En los tres casos, el aumento de las tasas de delitos y homicidios fue acompañado de aumentos de IDPs; sin embargo, cuando las autoridades fueron interrogadas al respecto, negaron la existencia del problema o se limitaron a decir que no había evidencia suficiente de desplazamiento para reconocerlo como problema.

Costos constitucionales de la “Guerra contra las drogas”

Alejandro Madrazo Lajous

Resumen

‒A la lista de costos de la guerra contra las drogas debemos agregar el impacto que esta guerra ha tenido en los compromisos constitucionales de los países.

‒Muchos de los cambios legales diseñados para reforzar la prohibición consisten en alteraciones mayores del sistema constitucional. Tales alteraciones, cuando se contraponen a compromisos normativos y políticos previos, deben ser entendidas como “costos constitucionales” de la “guerra contra las drogas”.

‒La creación de un régimen “excepcional” de derechos fundamentales disminuidos se opone a la lógica de los derechos fundamentales: que éstos sean universales.

‒Una vez aceptados, los regímenes de excepción tienden a ampliarse y a servir a propósitos diferentes de los buscados originalmente.

‒El diseño estructural de un gobierno constitucional no debe ajustarse en función de políticas específicas supuestamente transitorias.

‒El empañamiento de distinciones de funciones previamente claras de agencias gubernamentales vuelve más vulnerables a los ciudadanos a la arbitrariedad y menos responsables a las autoridades por sus actos.

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México

México adoptó el régimen prohibicionista hace mucho tiempo, pero fue hasta los primeros años del presente siglo, en particular durante la presidencia de Felipe Calderón (2006-2012), que la “guerra contra las drogas” fue asumida como prioridad de gobierno. En esos años, empezando en 2005, pero especialmente durante la administración de Calderón, se adoptaron grandes cambios constitucionales y cambios legales en el contexto de ‒y motivados por‒ la guerra contra las drogas. Entre 2005 y 2012 se hicieron 17 reformas a varios textos legales, incluyendo la Constitución. La mayoría se refieren a acciones punitivas del estado: ya sea al sistema de justicia penal o al funcionamiento del aparato de seguridad. Algunas medidas incluidas en estas reformas representan costos constitucionales que pueden ser agrupados en tres tipos principales:

(1) Restricción de derechos fundamentales mediante la modelación de un régimen de excepción. En 2008, México bifurcó su procedimiento penal: reformó el texto constitucional para incluir nociones como la presunción de inocencia, juicios orales públicos, derechos de víctimas y una estructura acusatoria de los procesos penales para hacerlos más transparentes. Al mismo tiempo, fue incrustado en la Constitución un régimen excepcional de derechos disminuidos y poderes policiacos extraordinarios contra el “crimen organizado” (donde los delitos de drogas son el principal tipo con mucho). En adición, se definió vagamente esta figura (“tres o más personas que se organizan para cometer delitos de manera permanente o repetida como se establece en la ley”). Bajo el régimen excepcional de derechos disminuidos, todas las medidas adoptadas son, por supuesto, constitucionalmente prohibidas bajo el procedimiento de justicia penal ordinario. Este régimen excepcional incluye: la posibilidad de [que un detenido] permanezca incomunicado sin cargos formales hasta por 80 días (arraigo) si se le considera instrumental para cualquier investigación de “crimen organizado”; aumento al doble del periodo permitido para detenciones policiacas antes de la presentación del detenido ante la autoridad judicial (de dos a cuatro días); incomunicación del detenido en prisión (excepto respecto de su defensor legal); encarcelamiento en prisiones “especiales” separadas del resto de los internos; autorización absoluta para aplicar “medidas de seguridad” “especiales” no especificadas dentro de las prisiones; posibilidad de ser acusado anónimamente.

El caso del arraigo es particularmente ilustrativo de los “costos constitucionales” que México está dispuesto a pagar para continuar la guerra contra las drogas. El arraigo ‒una forma de arresto domiciliario en teoría, pero una detención en lugar secreto en la práctica‒ fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia en 2005, pero la reforma de 2008 atropelló el impedimento de incompatibilidad constitucional al insertar la política de arraigo en el texto de la Constitución directamente. El uso del arraigo ha crecido enormemente durante la reciente “guerra contra las drogas” de México ‒de 42 arraigos en 2006 a más de 1,600 en 2011‒ sin que se haya producido un aumento sustantivo de las acusaciones formales de crimen organizado.

Limitaciones y excepciones de otros derechos, como la privacidad de la comunicación y derechos de propiedad, han sido introducidas también en los años recientes. Por ejemplo, una ley de 2012 habilita a la autoridad a demandar de los proveedores de servicios de telefonía móvil que proporcionen la información de localización geográfica de usuarios en tiempo real, sin orden judicial.

(2)Restructuración de las formas de gobierno, se refiere específicamente a la restricción del federalismo y de los poderes estatales. En años recientes, las relaciones entre los órdenes de gobierno nacional, estatal y municipal se han venido reorganizando a medida que se han adoptado medidas de seguridad para enfrentar la “amenaza del narcotráfico”. La Ley de Narcomenudeo ilustra este fenómeno. Aprobada en 2009, es la primera vez en más de siglo y medio que el gobierno federal interviene formalmente en la política penal de los estados. Desde el derrocamiento de la dictadura de Santa Anna en 1855 y el establecimiento definitivo de México como república federal (opuesta a la república centralista) en la Constitución de 1857, los estados habían mantenido autonomía total en su ley penal interna (salvo en los límites establecidos por los derechos constitucionales federales).

En 2005, la Constitución fue reformada para autorizar al Congreso de la Unión a dictar “la manera en que las entidades federativas pueden participar en la persecución de delitos en materias concurrentes”. Las materias concurrentes son aquellas en las que la Constitución establece jurisdicción concurrente de la federación y los estados, una de las cuales es la salud, y los delitos de drogas son tipificados formalmente como “delitos contra la salud”. Éstos fueron exclusivamente jurisdicción federal hasta 2009. Con la Ley de Narcomenudeo se vuelven también materia de las jurisdicciones estatales. El giro de la reforma estableció que la posesión y comercio nimio de drogas ‒hasta una cantidad especificada‒ caen bajo la jurisdicción estatal y, más allá de esa cantidad, caen en la jurisdicción federal, forzando así efectivamente la mano de los gobiernos estatales para unirlos a la “guerra contra las drogas”. Esto fue consistente con uno de los objetivos programáticos del Presidente Calderón: sumar a los gobiernos estatales y locales a la “guerra contra las drogas” que, según sostenía, estaba siendo peleada sólo por el gobierno federal.

La ley penal estatal, como materia a ser decidida por los gobiernos estatales, fue hasta 2005 un duradero arreglo constitucional y una de las más importantes facultades reservadas a los estados en el sistema federal mexicano. Así que en el contexto de la “guerra contra las drogas” fue introducida una excepción a este principio.

(3)Debilitamiento de la seguridad legal mediante la confusión de conceptos legales y funciones estatales. Históricamente ha habido en México una tajante distinción formal entre tres esferas diferentes: (i) seguridad nacional; (ii) seguridad pública; (iii) investigación y persecución de delitos. Cada uno de estos conceptos se refiere a distintas áreas de responsabilidad: la seguridad nacional correspondía al ejército; la seguridad pública correspondía a los cuerpos de policía; y la investigación y persecución de los delitos correspondía a las procuradurías de justicia (federal y estatales). Empezando en 2005, de nuevo en un esfuerzo para dotar mejor a las autoridades de instrumentos legales y reforzar la prohibición de las drogas y el combate al crimen organizado (siempre enfatizando el narcotráfico como la forma quintaesencial del crimen organizado), con la nueva Ley de Seguridad Nacional estas distinciones se colapsaron rápidamente.

Como resultado de los empalmes entre seguridad nacional, seguridad pública e investigación de delitos se ha producido una situación confusa en la que no queda claro qué hace y cuál es la responsabilidad de cada ente involucrado ‒Armada, Ejército, Policía Federal y Procuraduría de Justicia‒, por ejemplo, quién puede detener, investigar, interrogar y acusar a quién. Esto se traduce en un contexto de enorme incertidumbre legal para la población civil. Cuando cualquiera puede hacer cualquier cosa y nadie es realmente responsable de que las cosas se hagan, el resultado es mayor inseguridad e incertidumbre para todos, salvo para las autoridades así empoderadas.

Colombia: justicia penal de excepción

Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas en Colombia siguen líneas similares, pero en un periodo más largo y en un escenario político más complejo.

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En… contraste con México, debemos tener en mente que la guerra contra las drogas [en Colombia] es precedida por un conflicto político (una larga guerra civil), y es este contexto que la guerra contra las drogas es desplegada y puede ser entendida…

El régimen de excepción de justicia penal se había prolongado más de tres décadas y había cambiado en el proceso. De 1950 a 1980 la protesta social fue criminalizada y reprimida mediante un abierto régimen de excepción controlado por cortes militares. La represión contribuyó al ascenso de las guerrillas de izquierda y al conflicto armado en los 1960. En los 1980, con el involucramiento de guerrillas y paramilitares en el narcotráfico como parte de sus fuentes de financiamiento, los esfuerzos del gobierno se enfocaron en la guerra contra las drogas. En 1984 los delitos de drogas cayeron bajo jurisdicción militar. Así, el gobierno encuadró las drogas como materia penal y como materia de seguridad nacional, empalmando las funciones de las jurisdicciones penal y militar.

El régimen de justicia penal de excepción permaneció bajo control militar hasta 1987, cuando fue creada una nueva jurisdicción especial. Hacia 1990, la mayoría de las excepciones fueron sistematizadas y reconocidas como permanentes en el Estatuto para la Defensa de la Justicia. Paradójicamente, a fines de los 80 y principios de los 90, las nuevas reformas legales y constitucionales (incluyendo la nueva constitución de 1991) se proponían fortalecer las instituciones democráticas y el gobierno de la ley. No obstante, los gobiernos continuaron usando el régimen de justicia de excepción para combatir a las guerrillas, los paramilitares y el narcotráfico. En los 90 la justicia penal de excepción se amplió, se volvió permanente como rama de la justicia penal ordinaria y sigue vigente hasta hoy.

Las características de este régimen que procesa los delitos de drogas incluyen: condenas más largas y menos beneficios; investigación, arresto y cateo de domicilios de civiles sin orden judicial; limitaciones al habeas corpus; detención y aislamiento total sin cargos hasta por siete días; expedición de extradición a Estados Unidos e intervención de teléfonos autorizada por la justicia militar. El desarrollo y contenido del sistema de justicia de excepción han sido acumulativos y han variado dependiendo del gobierno en turno y de la etapa del conflicto. Sin embargo, en general muchas medidas incluidas en estos regímenes representan consistentemente costos constitucionales de alguna forma. La mayoría de las medidas pueden ser clasificadas, extrapolando las categorías del caso mexicano, en un tipo específico de costo constitucional: restricción de los derechos fundamentales. Sin embargo, debe considerarse que mucho de esto ha ocurrido en un contexto de confusión de funciones entre las jurisdicciones militar y civil, así que el costo constitucional indirecto de engendrar incertidumbre legal es también una categoría útil en este caso. Más aún, las excepciones tienden a identificar grupos específicos como paramilitares, carteles de drogas y guerrillas. Sin embargo, bajo estos regímenes la acción represiva del Estado puede ser dirigida contra un mayor número de delitos, situaciones y personas.

Estados Unidos

La guerra contra las drogas en EU también ha engendrado costos constitucionales. Michelle Alexander los ha estudiado en términos de ley antidiscriminación. Su argumento central es que la guerra contra las drogas ha creado un complejo mecanismo de reinstalación del régimen legal de discriminación que afecta desproporcionadamente a las comunidades afroamericanas. Si esto es verdad, la guerra contra las drogas es un vehículo que mina uno de los principios más valiosos del constitucionalismo americano del siglo 20: la antidiscriminación, famosamente cristalizada en el juicio Brown vs. Board of Education como caso fundacional de la ley constitucional americana moderna. De ser así, la guerra contra las drogas es en conjunto un costo constitucional mayor para los Estados Unidos.

Aun sin compartir la interpretación de Alexander de la prohibición, su investigación documenta muchas medidas ‒tanto a través de cambios legales como de sentencias judiciales‒que deben ser consideradas costos constitucionales de la guerra contra las drogas. En 1988 el Congreso dictó la Anti-Drug Abuse Act, pieza legislativa extraordinaria e intencionalmente punitiva en todo sentido. Incluyó nuevas “penas civiles” para infractores de drogas que superan a las penas tradicionales. Por ejemplo, habilita a la Autoridad de Vivienda Pública a desalojar a cualquier persona que permita cualquier actividad delictiva relacionada con drogas en o cerca de su vivienda pública; elimina los beneficios federales (por ej., préstamos estudiantiles) a los sentenciados por delitos de drogas; extiende la pena de muerte a infractores de drogas serios y establece nuevas sentencias mínimas para delitos de drogas. Según Alexander, esta ley fue un parteaguas legal: “Notablemente, la pena aplica a infractores de primera vez. La severidad de este castigo no tiene precedentes en el sistema federal. Hasta 1988, un año de prisión era la pena máxima por la posesión de cualquier cantidad de droga.” Tales medidas crean un régimen civil de derechos disminuidos para ciertas personas ‒infractores de drogas‒ por medio del sistema de justicia penal.

En teoría, la Suprema Corte debe proteger [a los ciudadanos] contra tal restricción de derechos. Pero algunos precedentes sugieren otra cosa. En 1996, por ejemplo, en el juicio Whren vs. US, la Suprema Corte resolvió que el uso de violaciones de tránsito por la policía como medio para arrestar a delincuentes de drogas no viola el principio de igual protección. En el juicio McCleskey vs. Kemp, la Corte resolvió que el sesgo racial en las sentencias, aun si hubiera evidencia estadística creíble, no podía ser impugnado bajo la Enmienda 14th en ausencia de evidencia clara de intención discriminatoria consciente. En mayo de 1996, en el juicio Armstrong vs. US, la Corte revirtió su sentencia previa sobre el reconocimiento de que el reforzamiento de la ley racialmente selectiva viola la igualdad de protección de la ley. En 1995, en Purkett vs. Elm, la Corte apoyó la exclusión de jurados negros, otro caso que parece ir contra los derechos fundamentales. En Florida vs. Harris, la Corte resolvió que la alerta de un perro entrenado para detectar drogas podía ser usada para catear una propiedad privada sin orden judicial, independiente del desempeño pasado del perro, reduciendo así los estándares de intrusión del estado en la esfera privada en caso de investigación de drogas.

 

El encarcelamiento masivo como dilema de política global: limitación del desastre y evaluación de alternativas

Ernest Drucker

Resumen

‒Reformar las leyes de drogas para poner fin a las condenas largas ‒algo que ya está empezando en EU.

‒Promulgar amnistía general para usuarios de drogas que purgan largas condenas, las cuales no aplican ya a los delitos originales.

‒Identificar y liberar a los internos que representan riesgos menores o ningún riesgo para la seguridad pública, incluyendo a los delincuentes de drogas no violentos y prisioneros viejos que purgan condenas largas.

‒Suprimir las viejas y restrictivas disposiciones de libertad condicional que a menudo provocan el reencarcelamiento de usuarios de drogas por violaciones administrativas y de drogas.

‒Sustituir los programas punitivos de libertad condicional con servicios de apoyo basados en la comunidad no vinculados a correccionales.

‒Ampliar el acceso voluntario a servicios de tratamiento por drogas, desvinculados de mandatos de la corte.

‒Convertir los programas antidrogas basados en prisiones en escuelas residenciales y facilidades de salud mental atendidas por personal médico y de salud mental bien capacitado.

‒Revisar los tratados internacionales para crear una convención única para el control de todas las drogas psicoactivas legales e ilegales.

‒Monitorear públicamente el progreso con métricas centinela de la política de drogas y uso de drogas tales como sobredosis y resultados de tratamientos. Esto debe ser apoyado con el reexamen de todo el espectro de salud pública y las respuestas clínicas de salud mental a los patrones cambiantes del uso de drogas.

Con más de nueve millones de prisioneros en el mundo (25% de ellos en EU), los sistemas penales de gran escala son hoy una determinante importante de la salud de la población. Esto tiene particular relevancia para los daños por uso de drogas y los muchos desafíos nuevos de las políticas globales de drogas. Las medidas usadas para castigar individuos involucrados en el uso de drogas incluyen trabajos forzados, condiciones mentales y físicas severas, largos periodos de aislamiento punitivo, mutilación corporal y ejecuciones. Todo esto tiene profundos efectos en la trayectoria del uso individual de drogas, la construcción social de la adicción y los derechos humanos de los usuarios de drogas. A medida que los sistemas penales expanden sus funciones, así también crecen sus impactos en la salud pública y la sociedad, incluyendo efectos colaterales sobre las familias y comunidades de los presos.

Cualquier análisis de salud pública del uso de drogas y su relación con las políticas de justicia penal debe considerar los efectos sobre el individuo y la población. Éstos incluyen patrones de morbilidad y mortalidad (ej., suicidios y homicidios), curso y resultados de los métodos de tratamiento de adicciones y su relación con la salud y la psicopatología individual. Cada uno de estos efectos impacta la vida de los prisioneros y la de sus familias, incluyendo los prospectos de matrimonio exitoso, vida familiar y empleo. La criminalización agresiva de las drogas también tiene impactos intergeneracionales en los hijos de padres encarcelados, lo que afecta la mortalidad, los riesgos de uso de drogas y los problemas de salud resultantes en menores expectativas de vida y mayores tasas de mortalidad infantil.

[Sigue análisis de estos aspectos en el sistema de EU, incluye VIH y situación de mujeres presas, entre otros]

 

Costos y beneficios de los servicios de salud relacionados con drogas

Joanne Csete

Resumen

‒Los gobiernos deben asegurar que los servicios de salud para personas que usan drogas sean prioridad en la distribución del gasto público. Actualmente, la provisión de estos servicios es baja en relación con las necesidades.

‒Los gobiernos deben establecer estándares y sistemas de monitoreo que aseguren la buena calidad de los servicios de salud públicos y privados para gente que usa drogas. Éstos no deben negar el servicio.

‒Los gobiernos deben asegurar que la policía no interfiera en la prestación de servicios de salud. Por ejemplo, la policía no debe usar la cantidad de arrestos de usuarios de drogas como base de compensación y calificación de su desempeño. La policía, los procuradores y los jueces deben estar capacitados en la importancia de los servicios de salud básica para la gente que usa drogas.

‒Los gobiernos pueden encontrar útil invertir en estudios costo-beneficio de estos servicios e informar al público y los legisladores de los beneficios de las formas de trato amistoso a los usuarios.

‒En las organizaciones multilaterales, los servicios de salud para gente que usa drogas están en extrema necesidad de estados miembros campeones. Las agencias de Naciones Unidas, especialmente la OMS y ONUSIDA, han encargado investigación y hecho declaraciones en apoyo a la mayoría de estos servicios, pero los debates internacionales están dominados por posiciones basadas en el miedo y la ideología más que en la evidencia.

(…)

Conclusión

No obstante las dificultades metodológicas, una cantidad significativa de evidencia muestra que los servicios de salud para gente que usa drogas tienen beneficios sociales y económicos significativos, incluyendo la reducción de delitos y el mejoramiento de la capacidad de las personas tratadas para ser económicamente productivas. Esta evidencia no ha figurado suficientemente en las políticas y la distribución de recursos sobre drogas, aparentemente oscurecida por factores políticos. Los servicios de salud deben ser una alta prioridad para los gobiernos de orientación fiscal, los cuales deben asegurar de manera especial que no están impedidos, por ejemplo, por las políticas de policía (…) que persiguen a usuarios de drogas para cumplir con cuotas de arresto o por la indebida oposición de vecinos a la instalación de clínicas de tratamiento. Más aún, los servicios de salud relacionados con drogas derivan mayores beneficios cuando atienden a gente marginada propensa a cometer delitos, pese a las obvias dificultades políticas planteadas por la asignación de fondos para atender a estos individuos.

 

Acceso legal a la cannabis: ganancias, pérdidas y criterios de diseño

Mark A. R. Kleiman y Jeremy Ziskind

Resumen

Adoptar políticas que enseñen. Los hacedores de políticas deben probar ideas, medir sus resultados y hacer correcciones en el proceso. Una versión extrema sería incorporar una cláusula límite en la regulación inicial que requiriese reautorización legislativa o popular del acceso legal [a drogas] después del periodo de prueba.

Cautela con la comercialización. El interés comercial en promover el uso intenso será difícil de controlar con impuestos y regulaciones. La producción y venta sin fines de lucro, por un lado, y el monopolio estatal, por el otro, son opciones a considerar antes de precipitarse a repetir algo parecido a la industria del alcohol.

Considerar enfoques incrementales. No todas las políticas iniciales son igualmente fáciles de cambiar. En particular, a mayor poder financiero (y por lo tanto político) de una industria comercial de la cannabis, más difícil será hacer ajustes de política que pudieran reducir los ingresos de esa industria. Las nuevas jurisdicciones pueden considerar enfoques incrementales que empiecen y puedan terminar en regímenes no lucrativos.

Dejar correr el experimento. Los lugares que legalicen primero la cannabis ‒con algún riesgo para sus poblaciones‒ aportarán un beneficio al resto del mundo en la forma de conocimiento, aunque los experimentos fracasen. Las autoridades federales de EU y de otros lugares donde los estados tratan de innovar, y los guardianes de los tratados internacionales, deben ser advertidos de que mantengan sus manos afuera mientras las nuevas disposiciones legales se traducen en medidas adecuadas para evitar las “exportaciones”.

Evitar la baja de precios. Cualquier consumidor preocupado por los precios de la cannabis probablemente está consumiendo mucha.

Plan de prevención y tratamiento. El abuso [del consumo] casi de seguro crecerá con el acceso legal, pero los esfuerzos de prevención y tratamiento pueden ayudar a limitar el tamaño del aumento y el sufrimiento que provoca.

Considerar cuotas y otras opciones de “codazos” para usuarios. Si el abuso de sustancias es un “desorden de opciones”, manejar la arquitectura de las opciones puede ser un mecanismo para evitar y manejar ese desorden.

Gran parte de la discusión actual sobre si legalizar varias de las drogas actualmente ilegales es planteada a un alto nivel de abstracción (moralidad y salud vs. libertad y seguridad pública). Los detalles de las políticas post-prohibicionistas apenas si se mencionan, y los resultados concretos son ignorados o expuestos sin matices y sin el debido dominio de los hechos y el análisis. Pero es posible tratar de predecir y evaluar ‒aunque imperfectamente‒ las probables consecuencias de los cambios de política propuestos y usar esas predicciones para elegir sistemas de viabilidad legal que podrían resultar en mejores, no en peores, combinaciones de ganancias y pérdidas producto del cambio.

El análisis que sigue se enfoca en la cannabis, la droga sobre la que hay serios esfuerzos de legalización en proceso. La dificultad de este análisis suministrará alguna indicación de qué tan difícil sería evaluar la cuestión de las “drogas” más generalmente. La cannabis es la droga ilegal más usada, así que su legalización influirá al mayor número ‒en algunos países la mayoría absoluta‒ de usuarios de drogas ilegales y ahorrará un gran número de arrestos. Pero debido a que son otras drogas las que causan la violencia y los encarcelamientos relacionados, muchos de los costos de la “guerra contra las drogas” seguirán igual después de la legalización de la cannabis: punto a menudo omitido por los proponentes de la legalización, pues se saltan [los problemas] del encarcelamiento masivo y la violencia del mercado ilegal. Los argumentos de los proponentes de la legalización serían más convincentes si fueran más moderados.

En el polo opuesto al de las afirmaciones contundentes, ya sean los argumentos morales (ej., que el consumo de drogas es intrínsecamente erróneo, o alternativamente, que ninguna prohibición de drogas viola derechos humanos básicos) o de las predicciones fácticas (sobre abuso de drogas o encarcelamientos), subyace el esquema del análisis costo-beneficio formal, enfocado a sopesar todas las ganancias y pérdidas de un cambio de política propuesto en una misma escala: las valuaciones de los ganadores y perdedores individuales, medidas por su (hipotética) disposición a pagar para gozar las ganancias o evitar las pérdidas. Es posible imaginar un detallado análisis costo-beneficio de la legalización de la cannabis, pero hacerlo en la práctica requeriría predecir el grado de los cambios en variables que no pueden ser medidas con precisión en el presente, y realizar implausibles proezas de valuación relativa (ej., comparar años en prisión por persona con años de dependencia personal de la cannabis).

La magnitud de los beneficios de la legalización, en particular la reducción de la actividad ilegal y de los esfuerzos de aplicación de la ley, sería mayor en países de alto consumo, como los Estados Unidos, que en los de bajo consumo, característico de la mayoría de las economías avanzadas.

Las principales incertidumbres son:

‒Las respuestas de la demanda a cambios de los precios después de la legalización, al acceso más fácil, a la eliminación de sanciones legales y la disminución del estigma social.

‒La magnitud y dirección de los cambios del riesgo de abuso (la probabilidad de pasar del uso casual al uso problemático).

‒Cambios en la elección del producto (a formas más o menos riesgosas de la droga).

‒Efectos en el abuso del alcohol y otras drogas.

Este último conjunto de efectos es importante y desconocido. En particular, si el alcohol es un sustituto o un complemento de la cannabis, es algo pendiente de comprobarse, y la respuesta podría no ser la misma para todas las poblaciones y diferir para los efectos de corto y largo plazo.

Debido a que el alcohol es un problema mayor que el de la cannabis en todos los países, los efectos indirectos sobre el alcohol podrían superar a los efectos directos, convirtiendo los resultados de la legalización de la cannabis de ganancia neta en pérdida neta o viceversa.

Así, los rangos razonables de diferencia entre valuaciones y predicciones probablemente cruzarán el punto de equilibrio. Más aun, los resultados de la legalización dependen en gran medida de detalles de política que no son usualmente especificados en el debate.

Por lo tanto, es difícil justificar cualquier afirmación dogmática de que la legalización de la cannabis será o no será benéfica, sin referirse a lugares específicos y a las políticas post-prohibición específicas.

Si la legalización ha de ser ensayada ‒como lo es ahora en Colorado, Estado de Washington y Uruguay, muy probablemente en otros estados de la Unión Americana y muy posiblemente a nivel nacional en la próxima década‒ debe ser tratada con espíritu experimental. Dado el amplio rango de ganancias y pérdidas potenciales y de opciones de política, la probabilidad de encontrar la combinación perfecta desde el principio seguramente ha ser cercana a cero. De modo que la mejor política inicial no será la más cercana a algún óptimo calculado, sino la más fácil de ajustar a la luz de la experiencia, lo cual significa, entre otras cosas, crear mecanismos de evaluación y de retroalimentación de políticas. Los pioneros de la legalización de la cannabis probablemente experimentarán en la práctica la validez de la máxima de von Moltke de que ningún plan de batalla sobrevive al primer contacto con el enemigo.

Esto no es, por supuesto, razón para no analizar y planear, sino que el análisis y la planeación deberían incluir la creación de capacidades para improvisar en el proceso ante la previsible aparición de fenómenos imprevistos.

Categorías de ganancias y pérdidas

Una manera de empezar el análisis sería definir las categorías de ganancias y pérdidas personales y sociales que podrían surgir de la legalización. La siguiente lista ‒lejos de ser exhaustiva‒ sugiere el rango de posibles consideraciones.

Ganancias potenciales:

‒Reducción de la magnitud e ingresos del comercio ilegal, de la violencia y el desorden asociados, y del daño causado por arrestos y encarcelamientos.

‒Aumento del rango de oportunidades económicas legales y de ingresos públicos.

‒Reducción del gasto público en aplicación de la ley o su liberación para otros usos.

‒Más especulativamente, se podría fomentar el consumo con medios menos dañinos para la salud (ej., vaporización en vez de fumar) o nuevas prácticas culturales como el uso no intoxicante.

‒Los consumidores tendrían acceso a menores precios y a una mayor variedad de productos, lo que generaría crecientes ganancias para aquellos cuyo consumo sea bien informado y no resultado de algún desorden de abuso de sustancias, e incluso el de algunos consumidores inadvertidos o dependientes.

Pérdidas potenciales:

‒Mayor consumo de aquellos a quienes el consumo les resulta, a fin de cuentas y en el margen, más dañino que benéfico. Esto podría ser especialmente cierto para usuarios dependientes (incluyendo a quienes no lo son ahora y que podrían llegar a serlo en condiciones de acceso legal) y para menores. Pero como los ejemplos del tabaco, el alcohol, el juego y los alimentos lo ilustran, la moda y la nueva orientación pueden inducir incluso a adultos no dependientes a tomar decisiones dañinas para ellos mismos.

‒Pérdidas para aquellos cuyo bienestar es interdependiente (material o emocionalmente) con usuarios problemáticos que son sus parientes o amigos, y para los perjudicados por accidentes, delitos o abandono de obligaciones causados por intoxicación o dependencia de la cannabis. Habría ganancias análogas para usuarios cuya vida o actuación social mejoraría por usar cannabis legal o para quienes eviten castigos legales por usarla o venderla al amparo de la revocación de las leyes prohibicionistas.

Podría haber también, como ha sido anotado, ganancias o pérdidas por el aumento o la disminución del daño individual o social del uso de alcohol y otras drogas.

Detalles de política

Los resultados reales de cualquier esquema de acceso legal dependerían fuertemente de detalles raras veces mencionados en la discusión abstracta de pros y contras de la legalización. Con menores precios, el riesgo de un gran aumento de las formas dañinas de consumo sería mayor; la necesidad de aplicar la ley contra la producción y la venta ilegales, o contra la evasión fiscal de productores y vendedores autorizados, sería mayor.

Otra decisión crítica es si permitir a empresas privadas lucrativas producir y vender cannabis, o en vez de eso limitar la actividad legal a:

  • Producción de uso personal y distribución gratuita, exclusivamente.
  • Empresas no lucrativas de producción y venta, como cooperativas propiedad de consumidores, como los “clubs de cannabis” de España.
  • Alguna forma de monopolio estatal, quizá de venta al menudeo, exclusivamente, dejando la producción a empresas privadas.

Si se elige el modelo de empresa privada, se debe tomar una decisión adicional sobre si limitar la concentración de mercado para asegurar la existencia de una diversidad de empresas en competencia (limitando así, quizá, el poder de mercado y político de la industria en su conjunto y ‒quizá de nuevo‒ aumentar la tasa de innovación de productos y la variedad de productos disponibles) o permitir en su lugar el probable desarrollo de competencia oligopólica, como en los mercados de cigarrillos y cerveza. Una ventaja potencial de la legalización sería el suministro de información más objetiva al consumidor que la del mercado ilegal. La desventaja correspondiente podría ser la aplicación de poderosas técnicas de mercadeo para que el consumo excesivo parezca deseable y de buen tono.

La cannabis es un producto más complejo que la cerveza, con al menos dos o tal vez docenas de químicos significativamente psicoactivos, cuyo conocimiento científico de sus acciones e interacciones es limitado hasta ahora. El requisito de información objetiva del contenido químico en las etiquetas parece un enfoque sensato, pero no todos los consumidores serán capaces de hacer buen uso de una colección de nombres y porcentajes químicos. Los participantes de la industria podrían tener la responsabilidad de suministrar información objetiva al consumidor, incluyendo advertencias sobre los riesgos de la habituación en los puntos de venta o vía páginas web, o esta responsabilidad podría ser asignada a ongs o a agencias públicas, acaso financiadas por los impuestos a la cannabis. Parece al menos razonable que el personal de ventas de cannabis debería estar bien capacitado en la farmacología de la droga y para dar buen consejo a los consumidores, con una función parecida al del faramacéutico o el nutriólogo, en vez de la de un mero vendedor o de un barman.

Por la misma razón, se tendrían que tomar y ejecutar decisiones sobre si limitar las actividades de publicidad y hasta qué punto. Para algunos al menos, la industria del alcohol sirve como advertencia de lo que podría resultar erróneo. En los Estados Unidos, la doctrina del “libre discurso comercial” podría dañar gravemente la capacidad del estado de permitir la empresa privada, limitando al mismo tiempo la promoción.

De nuevo como en el caso del alcohol, deben establecerse y aplicarse (imperfectamente) reglas sobre intoxicación en público, en lugares de trabajo, en operación de vehículos de motor y de provisión o uso por menores.

Un hecho básico de la cannabis ‒como del alcohol y muchas otras actividades que forman malos hábitos persistentes en una minoría significativa‒ es que esta minoría problemática consume la mayor parte del producto. (Una generalización frecuentemente citada como “Ley de Pareto” sostiene que 20% de los participantes en una actividad cuentan por el 80% de esa actividad.) Como resultado, una industria comercial, o un monopolio estatal orientado a la ganancia, dependerían en gran parte de una conducta dañina para los consumidores mismos. En el caso de la cannabis en Estados Unidos, algo así como las cuatro quintas partes del producto total va a consumidores de más de un gramo de cannabis de alta potencia diario; alrededor de la mitad de estos usuarios diarios, según sus propios reportes, cumplen los criterios clínicos de abuso o dependencia. Esto crearía un incentivo comercial frontalmente contrario al interés público y potencialmente una gran presión política para eliminar toda restricción dirigida a reducir la frecuencia del mal uso de la droga. En las condiciones actuales de los países occidentales avanzados, es difícil hacer accesible una mercancía para adultos sin aumentar el acceso de los menores a ella, debido a que todo adulto es un punto de “filtración” potencial a través de las barreras de la edad. Los adolescentes no son sólo un importante segmento de mercado; a ojos de las compañías que buscan aumentar su “valor de marca”, ellos son el futuro. Dentro de los límites legales, las industrias del alcohol y el tabaco hacen todo lo posible para competir por la porción de mercado de los adolescentes, aun si el consumo ahí es ilegal. No hay razón para pensar que las prohibiciones legales del mercadeo para menores tendrían algo más que un impacto trivial en los esfuerzos de los participantes de una industria legal de la cannabis por penetrar el sector demográfico adolescente.

Impuestos e ingresos

La cannabis, aun en condiciones de ilegalidad, es un intoxicante muy económico. A precios actuales en Estados Unidos, un bebedor que no ha desarrollado tolerancia al alcohol necesitaría alrededor de 5 dólares de cerveza comprada en la tienda para emborracharse; un fumador novel podría intoxicarse con unos 2 dólares de cannabis o menos. Los dispensarios médicos de Colorado ya ofrecen “especiales semanales” de cepas de cannabis sin semilla a 5 dólares el gramo (con descuento por volumen), donde un gramo equivale a más de dos cigarrillos estándar, cada uno más que suficiente para intoxicar al usuario no tolerante. La vaporización parece reducir sustancialmente el precio porque concentra el comercio de descuento en la hierba de cannabis como intoxicante equivalente y porque ésta pierde menos químicos activos en el proceso de vaporización que en la combustión o en el humo lateral.

Por lo tanto, no parece haber fuertes argumentos para pensar que los precios caerían mucho más que sus niveles actuales; incluso un fumador de medios modestos alcanzará el punto en que el uso de cannabis le resulte dañino antes de alcanzar el punto en que su consumo se le convierta en un problema de presupuesto. Pero debido a que los costos de producción en condiciones legales serían nimios (Jonathan P. Caulkins y sus colegas los han estimado en un rango de centavos por cigarrillo), mantener los precios actuales requeriría impuestos muy altos, ya sea medidos en términos de la porción impositiva del precio final (más de 95%) o en términos de impuestos por unidad de peso (aproximadamente 300 dólares la onza). Recaudar tales impuestos plantearía un desafío intimidatorio; en la ciudad de Nueva York, donde una cajetilla de cigarrillos (aproximadamente una onza) causa un impuesto de 8 dólares, el impuesto total no ha pagado más de un tercio de todos los cigarrillos consumidos.

Esto sugiere que la tasa fiscal sería un impuesto específico al consumo (quizá por unidad de thc) en vez de un impuesto ad valorem (porcentaje del precio de mercado). Los niveles impositivos pueden también variar según la composición del producto para incentivar la venta de formas de drogas menos peligrosas (ej., menor thc, mayor cbd). Alternativamente, podrían establecerse cuotas de producción anual para limitar la producción con el propósito de lograr algún nivel de precio deseado, y los productores podrían ser obligados a pujar en subasta por derechos de cuota. Una subasta bien diseñada sería capaz de capturar para el estado casi toda la plusvalía de los productores del mercado de cannabis.

Con impuestos (o precios de cuotas) suficientemente altos para mantener los precios ilegales, la cannabis podría ser una fuente significativa, aunque no muy grande, de ingresos públicos, más o menos en la escala del alcohol y el tabaco (dobles dígitos bajos de miles de millones de dólares al año en Estados Unidos). Cómo impedir que incluso un monopolio estatal fomente el uso de drogas para cumplir sus metas de ingreso ‒como las loterías estatales americanas hacen notoriamente‒ seguiría siendo un problema.

Cultura y consumo de cannabis

Aunque una gran porción del alcohol ‒aproximadamente el 50% en Estados Unidos‒ es consumido como parte de eventos de intoxicación (borracheras), la gran mayoría de las veces no implica que el consumidor se intoxique. Lo opuesto parece ser cierto para la cannabis, donde “ponerse arriba” es el propósito socialmente entendido de usarla. Pero es posible ‒y podría ser más fácil con productos claramente etiquetados y medios de administración más controlables, como la vaporización en vez de la inhalación de cigarrillo‒ tener un equivalente de cannabis a un trago de alcohol, y es concebible que, bajo condiciones de legalidad, pudieran establecerse normas de uso de cannabis sin llegar a la intoxicación, al menos en algunos círculos sociales. Algunas políticas serían más favorables que otras para este desarrollo, sin duda, pero se sabe poco hasta ahora como para ir más allá de la mera especulación sobre lo que podría o lo que no podría funcionar en este aspecto.

Aplicación de la ley

A largo plazo, un mercado legal requeriría menos atención que uno ilegal para la aplicación de la ley. Pero las regulaciones y los impuestos no se aplican por sí mismos, y un mercado ilegal sin impuestos ni regulación tiene algunas ventajas naturales sobre uno legal, especialmente si este último es nuevo y las presiones competitivas y los avances tecnológicos no han bajado los precios todavía. Así como el primer paso para hacer estofado de conejo es atrapar al conejo, el primer paso para manejar un mercado controlado es sacar a los clientes del mercado no controlado. Esto requerirá esfuerzos suficientes de aplicación de la ley para cambiar el balance de la ventaja competitiva hacia la actividad legal.

Prevención y tratamiento

El consumo de drogas entraña riesgos, incluyendo el de progresar hacia el uso problemático. Los esfuerzos preventivos de “Sólo diga no” tienen eficacia limitada. Pero el efecto natural de la disponibilidad legal, [al] bajar los precios y abatir otras barreras de acceso, es el aumento del consumo, incluyendo el consumo problemático. Por lo tanto, un esquema de legalización debe, idealmente, incluir una estrategia amplia de información y prevención dirigida a usuarios potenciales y reales, y diseñada para minimizar la cantidad de personas atrapadas en desorden de abuso de sustancias. Hay lecciones a aprender de los éxitos y los fracasos de los esfuerzos actuales para prevenir el mal uso del alcohol y el tabaco.

Para quienes incurran en patrones de uso de drogas reacios a los esfuerzos de autocontrol, [debe haber] servicios que mitiguen el daño que se causan a sí mismos y a otros y, de ser posible, restablecer su control volitivo normal. Sería erróneo esperar que los servicios ampliados de tratamiento de drogas eviten el crecimiento del número de personas que sufren del desorden de abuso de la cannabis, pero su necesidad será mayor. El diseño de vías para satisfacer esta necesidad ‒identificar a usuarios problemáticos, persuadirlos a buscar ayuda y asegurar la provisión adecuada de los servicios y la manera de pagarlos‒ debe entrar en el proceso de planeación legislativa.

Establecimiento de cuotas a usuarios: estrategia de “codazos”

El uso problemático de drogas puede ser pensado como un problema de voluntad dañada, en el que la cosa fácil y natural para el usuario no es la más benéfica, aun si enfocara la cuestión correctamente. (Alguien dijo que si los estragos de la cruda vinieran antes que el placer de la intoxicación, beber sería una virtud más que un vicio.) Si este es el caso, entonces una manera de tratar la adicción sería cambiar la “arquitectura de opciones” ‒el problema de decisión que se presenta al consumidor‒ hacia maneras más conducentes de opciones consistentes con los objetivos y valores del consumidor, menos dominadas por el impulso. En uno de sus ensayos de “autocontrol”, Thomas Schelling cuenta la historia de una empresa alarmada por el crecimiento del volumen de la cintura de sus ejecutivos, quienes parecían tener dificultad para controlar la ingesta de calorías en el comedor de la empresa. La elegante ‒y al parecer efectiva‒ solución fue hacer que el lunch se les sirviera a la 9:30 de la mañana, cuando no tenían hambre, y la decisión de ordenar un brownie sundae no se traducía en tener un brownie sundae inmediatamente en la mesa. Llegada la hora de la comida, cuando la tentación de comer de más era mayor y más acuciante, la opción del brownie sundae ya no estaba disponible. Todos se conformaron con lo que ordenaban a las 9:30. Con la nueva regla, por supuesto, nadie era engañado; los ejecutivos sabían perfectamente que a la 1 pm desearían más y diferentes alimentos que los que ordenaban a las 9:30. Pero a las 9:30 este previsible futuro ‒en vez de la satisfacción presente‒ parecía un sacrificio perfectamente razonable para [vestir] una camisa o un vestido más pequeño.

Esto sugiere una política de intervención para la cannabis (o el alcohol y el juego): un sistema de cuotas personales para el usuario. En este enfoque, cualquier adulto podría comprar cannabis en puntos de venta en competencia que ofrecieran una variedad de productos a diversos precios, como en cualquier mercado normal, sin límite de cantidad impuesto externamente. Pero todos tendrían la obligación de registrarse y la información sería tratada como cuestión de salud personal fuertemente protegida. (Dada la naturaleza compleja y riesgosa del consumo de cannabis, sería razonable exigir que cada nuevo usuario conociera algún material educativo y aprobara un examen sencillo, como el de los conductores, pero este es un asunto diferente.)

Al registrarse ‒lo que podría hacerse en cualquier establecimiento al menudeo o en una oficina de gobierno‒ el usuario sería requerido para decidir su propia cuota personal semanal o mensual, quizá denominada en múltiplos de alguna unidad de dosis estándar, por ejemplo 40 mg de thc, aproximadamente el contenido del cigarrillo promedio. La petición de una cuota muy grande ameritaría solicitar algún asesoramiento (o incluso provocaría la sospecha de que el comprador intentara comprar para revender a menores o a otros compradores no autorizados), pero su decisión sería respetada, cualquiera que fuera su propósito.

Pero esta opción, una vez tomada, tendría consecuencias; cada compra sería registrada centralmente contra el límite personal del consumidor, igual que toda transacción con tarjeta de crédito es anotada contra el límite de crédito del usuario. Una vez que el límite semanal o mensual fuera alcanzado, ningún establecimiento podría vender más cannabis al consumidor en el periodo. Éste tendría derecho a modificar su cuota, pero mientras la solicitud de bajarla tendría efecto inmediatamente, la solicitud de aumentarla sería aplazada, quizá dos semanas.

Este sistema no interferiría con nadie que realmente quisiera estar crónicamente intoxicado. Pero a quienes realmente quisieran ser usuarios ocasionales les permitiría evitar deslizarse inadvertidamente hacia el mal hábito, y también serviría para quienes realmente quisieran protegerse de sus propios impulsos transitorios. Por lo menos, haría consciente a cada usuario de su patrón de consumo.

Por supuesto, el límite no refrenaría a ningún usuario suficientemente determinado, aun en el corto plazo: siempre [le] sería posible, con algún esfuerzo, acudir a un amigo o incluso a un extraño dispuesto a compartir abasto o a vender un toque. Pero tener esta barrera en su lugar podría evitar una parte del desorden de abuso de sustancias que resultaría del acceso libre a la cannabis.

Parece probable que la mayoría de los usuarios adoptaría cuotas moderadas y no las excedería, y que un número más pequeño empezaría con cuotas muy altas o moderadas, llegaría al límite algunas veces, lo aumentaría, llegaría a él de nuevo, volvería a aumentarlo y terminaría con malos hábitos de cannabis. Pero ‒y este es el argumento empírico abierto‒ también es posible que un número sustantivo pondría un límite, llegaría a él repetidamente y nunca lo rebasaría, y que un número no trivial reduciría voluntariamente su cuota o se retiraría del uso voluntariamente. De seguro esto no eliminaría el abuso y la dependencia, pero daría oportunidad al usuario problemático potencial de superar su propia debilidad de voluntad y la astucia de los expertos en marketing de la cannabis, quienes harían todo lo posible para convertirlos en “buenos” clientes, es decir, en adictos. El autodominio imperfecto no es una enfermedad; es parte de la condición humana. Virtualmente todos nosotros necesitamos a veces, respecto de algunas conductas, lo que Herbert Kleber ha llamado “apoyo protésico de la voluntad débil”. Los “codazos” en la forma de cuotas autoimpuestas reforzadas externamente son una manera posible de ayudar en problemas de autodominio cuando el problema es cuantitativo e involucra productos vendibles bien definidos. No resolvería el problema, que después de todo es irresoluble. Pero podría disminuir su alcance sin los bien conocidos efectos laterales de la venta y uso ilegales de la cannabis (y quizá de otras drogas adictivas).

Conclusión

El debate sobre cómo legalizar la cannabis tiende a asumir que la empresa comercial lucrativa es la opción por default. Sin embargo, legalizar esta droga según el modelo del alcohol puede ser la segunda peor opción (después de la prohibición); la comercialización crea una industria con fuertes incentivos para promover el uso intenso e inducir a los menores mediante el marketing agresivo. Probablemente ningún sistema de acceso legal evitará el crecimiento del uso. Pero la nueva legislación puede considerar enfoques alternativos, incluyendo regímenes no lucrativos y de monopolio estatal. Ambos lados del debate sobre la legalización deben reconocer que la cuestión es compleja y que el rango de incertidumbre es amplio. Tal modestia, ¡ay! escasea.

 

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